| 作者:曾昭才 来源:互联网 浏览次数:2848次 城乡发展失衡、差距日趋扩大是当前我国统筹城乡发展进程中存在的突出矛盾。这一矛盾在金融资源占有方面体现为：当大企业和中高端个人客户在享受现代商业银行全 |
城乡发展失衡、差距日趋扩大是当前我国统筹城乡发展进程中存在的突出矛盾。这一矛盾在金融资源占有方面体现为：当大企业和中高端个人客户在享受现代商业银行全方位金融服务的同时，仍有部分农村地区的居民无法顺畅地获到存、取、汇等最基本的金融服务。如何尽快缩小城乡居民金融资源享有差距，让所有人都平等地享受金融服务，成为涉农金融机构服务“三农”的重点、焦点和难点。在这一背景下，普惠金融应运而生。
一、发展农村普惠金融的积极意义
(一)什么是普惠金融?
普惠金融(Inclusive Finance system)是2015年联合国在宣传小额信贷年采用和推广的一个概念，联合国呼吁建立“普惠经济部门”，其核心内涵是共享和普惠，旨在建立有效的、全方位为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，尤其为经济体、偏远贫困人群提供一种与其他客户平等享受现代金融服务的机会和权利，而这是传统金融体系难以实现的。
长期以来，正规金融机构向农村低收入者和贫困者提供贷款和其他金融服务的意愿不强，农村金融市场出现很大的金融服务真空。为消除贫困地区严重的金融抑制，使被排斥于金融服务之外的穷人等中低收入群体能享受平等的金融服务，以帮助穷人和低收入群体为服务宗旨的普惠性金融理论被广为接受并得到大面积的实践。进入21世纪，政府及人们逐渐认识到金融服务是社会中每一个群体应该享受的基本权利，强调应建立起为穷人服务的普惠金融体系，认为穷人与富人具有同等的金融机会，人人具有同等融资权，倡导普惠金融理念，提倡用“普惠金融”取代“微型金融”的概念，即从分散的微型金融机构和金融创新向建立包容性的金融体系转变。普惠金融体系是在总结小额信贷和微型金融发展经验的基础上，将零散的小额信贷产品和机构服务发展成为金融整体发展战略一部分的“微型金融产业”，也就是构建一个系统性的包括信贷、储蓄、保险、资金结算转移等在内的微型金融服务体系。
(二)发展普惠金融的重大意义。
党的十八届三中全会明确提出发展普惠金融，这不仅标志着普惠金融在我国进入一个全新的发展阶段，成为深入金融体制改革的重要内容，更重要的是，这体现了让发展成果更多更公平地惠及全体人民，其意义重大而深远。五中全会提出，坚持发展成果由人民共享，实施精准扶贫、精准脱贫，这给普惠金融提出了更大要求，也提供了更广阔的发展空间。普惠金融的重点在于，加快金融体制改革和金融服务创新，不断完善现代金融体系，及时有效地为社会各阶层和群体提供所需要的金融服务，让现代金融服务更好地惠及各个社会群体和经济社会发展的薄弱环节，更好地支持实体经济发展。
首先，发展普惠金融有利于提升金融服务实体经济的力度。发展普惠金融，必然要求金融机构转变经营思路，着眼于服务实体经济，推进金融产品和服务创新，不断扩展其金融服务的覆盖面和渗透率，使更多企业和个人享受到金融服务。同时，随着实体经济增长质量和效益提高，也会进一步降低金融体系运行风险，提高金融机构收益水平和赢利能力，从而为普惠金融深入发展创造条件。
其次，发展普惠金融有利于精准扶贫工作的推进。尤努斯认为，穷人之所以贫困，首要原因是缺乏摆脱穷困的基本物质条件。普惠金融在满足贫困户生活金融需求的基础上，为贫困户提供了扩大再生产的小额信贷资金，使穷人更好地利用自己的人力资本和生产资本去实现盈利并增加财富，从而脱贫致富。从实践看，小额信贷在推动我国扶贫工作进村入户、促进贫困地区群众尽快解决温饱问题和提高收入方面发挥了积极作用，贫困人口可以获得相应的金融服务，增强了其对风险的抵御能力。
再次，发展普惠金融有利于推进城乡一体化发展。我省目前经济发展中存在一个突出问题是城乡发展不平衡。发展普惠金融，就是破除金融体系中各种制度性和政策性障碍，进一步扩大金融服务的广度和深度，将金融服务向欠发展地区和低收入人群扩展，促进资金自由合理流动，提升发展的均衡性和有效性。
最后，发展普惠金融有利于增强社会公平和社会和谐。习总书记在十二届全国人大一次会议闭幕式上的讲话中强调：“使发展成果更多更公平惠及全体人民”。普惠金融注重和推广的正是人人平等获得金融服务这一个理念。发展普惠金融为社会各阶层提供了享受现代金融服务的机会和途径，对建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系有着重要意义。[page]
(三)国外发展小额信贷推行普惠金融的实践及经验。
自上世纪八十年代以来，规模不一的小额信贷在非洲、亚洲、拉美、加拿大乃至美国等广大区域内迅速发展起来，在解决小微企业和贫困农户融资问题上取得了很大的成功。目前已形成了以孟加拉乡村银行为代表的福利主义小额信贷模式和印度尼西亚人民银行为代表的制度主义小额信贷模式两大类型。前者注重对改善贫困人口和社会福利的作用，后者更强调小额信贷管理和目标设计中的机构可持续性。
1、孟加拉国乡村银行。孟加拉国不仅是小额信贷的诞生地，也是国际上公认的动作最成功的国家。孟加拉国乡村银行又称格莱珉银行，主要业务是为贫困农民提供小额贷款，使孟加拉国的农民摆脱高利贷者，实现脱贫和自我发展，被誉为世界上规模最大、效益最好的扶贫项目和扶贫方法之一，在国际上受到广泛的推崇，其创始人尤努斯教授由于在小额信贷方面做出的杰出成就被授予诺贝尔和平奖。孟加拉国乡村银行模式是福利主义小额信贷的代表，其特点是专为农村贫困群体主要是贫困妇女提供存款、贷款、保险等金融服务。
2、印度尼西亚人民银行乡村信贷部。印度尼西亚人民银行是印度尼西亚在国有商业银行之一，也是该国国有商业银行中唯一从事农村金融业务的机构，被认为是世界持续性小额信贷的引路人。其主要业务包括农村小额信贷业务、零售银行业务、商业银行业务和投资银行业务等四大类。印度尼西亚人民银行乡村信贷部成立于1969年，1984年进行了改革，改革后的乡村信贷部成功地开发出适合农户需要的信贷产品，并且达到自负盈亏的目标。印度尼西亚人民银行乡村信贷部被认为正规金融机构提供小额信贷服务的典范。
从国外发展小额信贷推行普惠金融的实践看，其成功经验可概括为三点：一是政府和监管部门的支持是普惠金融发展的前提和基础。政府要充分认识到普惠金融的重要性，将其作为消除贫困和促进地区经济稳定增长的重要措施，力求创造一个有助于普惠金融发展的环境，同时，政府和监管部门还应为普惠金融提供资金方面的支持，通过税收优惠减少操作成本，并制定合理的监管机制确保普惠金融的可持续发展。二是实行灵活的市场化利率是普惠金融发展的内在要求。实现普惠金融的可持续发展不能单靠政府的财政补贴，而是要采取商业化的运作模式，遵循利率市场化原则，使利率定价覆盖小额信贷业务开展的全部成本。由于小额信贷额度小、经营成本和管理成本高，因此必须实行高于城市金融的贷款利率才能补偿资金成本、管理费用以及贷款损失，从而使信贷机构实现盈亏平衡。三是建立完善的管理制度和激励机制是普惠金融发展的重要保障。国外经验表明，为保证普惠金融健康持续发展，必须建立完善的小额信贷机构监管组织体系，建立健全公司治理机制，培养专业素质较高的领导者，并制定科学合理的激励和奖惩机制。
二、湖南省农村普惠金融体系建设的基本现状
(一)近几年湖南农村普惠金融推行情况。
一是增设农村机构与网点。近三年，各金融机构均加大了在县域的网点布局力度，农行立足面向“三农”市场定位，稳步提高和优化县域机构网点，工、中、建等三大行重新回归县域，邮政储蓄加速布点，地方信用社不断扩充网点面积和功能，中小股份制银行、村镇银行和小额贷款公司等新型农村金融机构在县域快速增长。截至2014年末，金融机构在县域共设有村镇银行29家，经营网点6018家。
二是全面推进农村支付结算环境建设。近年来，以湖南农行为主的金融机构，针对农村地区物理网点少、人员不足、服务成本高等实际情况，在县域农村地区，以惠农卡为载体，以服务点为依托，以电子渠道为平台，以流动服务为补充，以提高农村基础金融服务覆盖面为目标，充分发挥产品、网络、科技优势，对接新农合、新农保，并通过与万村千乡市场工程、省供销系统等外部组织合作，全面推进农村金融服务能力建设，为广大农民提供足不出村、方便快捷的金融服务。目前湖南农行在全省县域共布放各类电子机具4.57万台，其中智付通机具4.07万台，设立三农服务点4.1万个，覆盖全省38170个行政村，电子机具行政村覆盖率达到95.34%;今年以来累计办理金融性交易1150.24万笔、金额217.40亿元，其中办理助农取款交易239.31万笔、金额9.07亿元，办理新农保参保直缴业务264.50万笔、金额2.96亿元，代理话费和电费等公用事业缴费业务513.75.75万笔、金额5.31亿元。
三是大力支持农户及小微企业发展。近两年，各家银行相继设立了小微企业专营机构，在二级分行都成立了小微企业营销中心，专司小微企业贷款业务;根据小企业的特点，推出了符合“额度合适、期限合适、担保灵活、操作方便、借贷自由”等属性要求的产品;按照“利益共享、风险共担”的原则，建立小企业客户经理独立的激励约束机制，以实现岗位风险和收益的匹配;按照专业团队的运作模式、专职岗位的工作方式，设立专业从事小企业营销、信贷调查、审查及风险控制等一揽子服务的客户经理、产品经理和风险经理等小企业金融专家队伍。与此同时，各家银行与地方政府合作，持续加大农户小额贷款的投放力度，择优支持中小贫困农户发展生产，增强贫困农户脱贫致富的可持续性，不断提高农户贷款对贫困农户的覆盖面，并充分借助政府扶贫办以及财政、农委、妇联和团委等部门力量，积极跟进扶贫对象建档立卡工作，在区域上、项目上和农户上明确工作对象和目标，强化精准扶贫到村到户。
[page] (二)发展农村普惠金融面临的机遇。
一是“三农”和县域发展日新月异。从农村市场环境看，随着社会主义新农村和城镇化建设战略的推进，一系列强农惠农富农政策措施的出台，“三农”和县域经济发展正处于一个快速发展时期。近几年，湖南围绕富民强省的战略目标和农民最关心、最急需、最现实的农村公路、农田水利、农村教育等基础设施问题，不断加大投入和创新体制机制，全省农村基础设施大幅改善;随着我省农村合作经济组织快速发展、县域城镇化持续推进，农村土地承包权流转(简称“土地流转”)的发展势头明显加快，目前全省有68个县市建立了土地流转有形市场，1048个乡镇建立了土地流转服务中心，全省耕地流转面积1031.75万亩，占耕地总面积的21.6%，是2008年的2.7倍，林地流转面积618.5万亩，占林地总面积16%;劳务经济、园区经济、民营经济和特色经济共同构成县域经济的四大支柱，很多劳务输出大县，每年劳务输出“回流”收入过亿元;农户兼业化、农业专业化趋势日益明显，农民收入持续增长，2014年，我省农民人均可支配收入首次突破万元大关，达10060元，比上年增长11.4%,扣除物价因素实际增长9.9%，高出城镇居民2.3个百分点。在相当广泛的地区，如今的“三农”已经远远不是过去传统意义上的“三农”了。
二是农村地区金融需求日益旺盛提供发展空间。党的十八大提出了全面建成小康社会的奋斗目标，实现全面小康，重点在“三农”领域;五中全会提出推进城乡协调发展，健全城乡发展一体化体制机制，健全农村基础设施投入长效机制，推动城镇公共服务向农村延伸，提高社会主义新农村建设水平，这些措施和要求必将催生大量金融机遇和需求。随着传统“三农”向“大三农”、“新三农”发展，农业产业化、规模化、机械化、科技化趋势明显，农业龙头企业、合作组织和种养大户日益成为农业领域的主要力量，特色农业、园艺农业、观光农业蓬勃发展，农业现代化加速推进，社会主义新农村建设不断深入，农民“市民化”进程加快。“三农”金融综合服务需求将更强烈，信贷资金需求规模更大，效率要求更高。随着国家城镇化发展战略深入实施，小城镇扩容和改造升级将成为下一阶段经济增长的重要引擎。由此带动的基础设施建设项目、公用事业发展以及住房汽车旅游等消费产业投资蕴藏的信贷、理财保险等县域金融需求十分可观。随着农村信息基础设施条件明显改善，移动通信、广播电视、互联网技术在农村金融领域的应用更趋广泛，新型电子金融产品和在线金融服务方式将高效拓展“三农”客户提供了难得机遇。随着长株潭试验区两型社会建设机制的不断完善，湘南国家级承接产业转移示范区的获批，湘中、湘西37个县(市)纳入武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点，可以预见，未来，湖南农村金融发展形势将更趋广阔。
三是农村金融改革创新良好条件。今年4月份，国务院下发《关于金融服务“三农”发展的若干意见》，对农村金融改革、政策取向进行了系统设计，发展农村普惠金融成为重要战略。上半年，农村金融政策基调以差异化宽松刺激为主，主要政策有对农商行、农合行及农信社定向降准2个百分点;对“三农”贷款占比超50%的商业银行下调准备金率0.5个百分点;“三农”专项金融债、支农支小再贷款对应贷款不纳入存贷比计算等，为农村金融发展提供政策支持。同时，人民银行等7部委联合下发《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》，部署重点领域普惠金融工作。下半年，基础性的改革政策陆续出台，包括优化财税激励政策(既有农户小额贷款利息收入营业税、所得税以及保险公司种植业、养殖业保费收入所得税优惠政策延期三年;农户小额贷款限额从5万元提至10万元);出台《关于推进深化农村支付服务环境建设的指导意见》、《关于推进基础金融服务“村村通”的指导意见》;出台促进村镇银行健康发展、引导民资参与农信社改革、加强农商行服务“三农”监管的意见和通知等，进一步完善了农村金融政策。 (三)当前农村普惠金融发展存在的不足。
一是金融机构积极性有待提高。普惠金融推行的最大难点是实现盈亏平衡难度大。由于农村基础金融设施投入大，而小额信贷额度小、经营成本和管理成本高，加上风险损失率高，农村金融机构推行普惠金融普遍难以保本，更别说赢利，因此金融机构积极性不高。
二是农村基础金融设施有待完善。伴随着银行商业化改革，前几年银行经营的业务以城市为主，部分金融机构的业务重点从农业转身非农业，从农村地区转向城镇地区，在农村的网点布局不足且配套服务相对较差。据统计，2014年末，我省农村金融机构的网点虽有所增加，但总体看覆盖率仍比较低，平均每个乡镇拥有2.9个金融机构网点，平均每万名农民拥有1.45个银行业金融机构网点。同时，大部网点综合配套服务不强，只能为农户提供简单的金融服务，且网点人员年龄偏大、业务素质不高。
三是风险防范能力有待加强。推行普惠金融面临信用风险、操作风险和管理风险。农业作为弱质产业，对自然条件依赖性高，农户收入受自然灾害的影响大，势必影响贷款本息按期归还;小额贷款具有面广、量大、额小的特点，操作必须规范严格，而在实际工作中，由于部分客户经理风险意识不强、业务素质不高，违规操作时有发生;大型商业银行制度流程主要针对城市行业务设计，在农村业务上难以适应，而小型农村金融机构在内部培训及制度流程、激励约束等方面又存在不足，难以有效管控风险。
四是农村金融生态环境有待改善。农村信用环境相对较差，虽然近些年来金融部门在农村开展了一系列信用村、信用企业、信用户的建设活动，对农户、个体工商户进行了信用等级评定，推动了农村信用环境改善，但农村金融交易主体信用观念仍不强，逃废债务现象时有发生，并且有法不依、执法不严、损害债权人的合法利益。农村金融监管没有深入开展，力度不足，民间金融借贷良莠不齐，影响农村金融市场良性运作。
[page] 三、推进农村普惠金融体系建设的建议
(一)政府层面。
一是建立健全信用担保机制。采取切实有力的措施，建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信用担保机制，鼓励县市政府成立相应担保公司积极开展农村担保业务，有计划、有步骤地建立以政策性担保为主，互助性担保为辅，商业性担保积极参与，能有效控制、分散和化解风险的担保体系。同时，积极推进银行、社会企业等共同出资建立中小企业、农户担保基金，大力发展企业间互助性和民营商业性担保机构，建立健全农户贷款抵押担保机制，切实解决农户因缺乏担保抵押而无法获得普惠金融支持的问题。
二是做好普惠金融立法工作。加快制定适用于微型金融机构的法律法规，确立现有微型金融机构的法律地位，特别是要完善对村镇银行、贷款公司及农村资金互助社等新型农村金融机构的金融立法工作，适度调整和放宽准入政策，积极建立带有普惠金融性质的小额信贷组织，为我国农村普惠金融的长远发展打下坚实法律基础。
三是发挥好财政政策引导作用。完善地方财政资金扶持办法，确定适当的财政贴息比例，对金融机构的涉农贷款给予适当的财政贴息;扩大农业保险的补贴品种和范围，加大对参加农业保险的农民的财政补贴力度，增加财政对农业保险保费和贷款贴息的补贴资金，提高保障程度。同时，还要加大财政资金的转移力度，积极支持农村金融机构的基础设施建设和生态环境保护。
四是给予税收政策倾斜。对农村金融机构采取税收优惠，免征所得税，并对金融机构发放的普惠贷款全额减免营业税及附加，对农业保险公司免征营业税，鼓励和支持各类金融机构加大普惠金融服务力度和深度。
五是推进金融安全区建设。加大社会信用秩序整治力度，切实优化金融运行环境，提高普惠金融运行质量和效率。普及信用知识，在农村地区加强诚信教育，加大社会宣传力度，帮助农民和农村企业增强信用观念，为普惠金融的持续发展创造良好的信用环境。制定相应的激励与惩罚措施，以此督促农民和农村企业培养守信意识，抑制借款人的失信行为，打造诚实守信的农村信用环境。对社会环境差、逃废银行债务的现象严重的地方，要严格限制其生产建设项目的立项审批以及财政信贷资金的支持。对恶意欠贷欠息、逃废银行债务的单位和个人，要通过公开曝光、限制高消费等措施予以制裁。
(二)金融监管部门层面。
一是降低农村金融机构准入门槛。积极培育及进一步规范村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构，特别是引导各类资本到金融网点覆盖率低、金融服务不足、金融竞争不充分的地区投资并设立机构网点，提高农村金融机构的覆盖率，从而推动现有农村金融市场形成竞争机制。
二是建立健全农村保险机制。积极探索适合我国国情的政策性农业保险经营机制和发展模式，鼓励保险机构在农村地区开展农村和农业保险业务，开发适应农业和农民需要的产品和服务，建立农村政策保险、农业保险和再保险体系，引导商业性保险为农业和农户生产经营保驾护航。
三是加强信用体制和机制建设。进一步建立健全农村征信体系，将被正规金融忽视的低收入群体的信息纳入征信系统，尽快建立标准统一的农村信用体系，并实现信息共享，以便小额信贷机构查询贷款客户信息，从而解决普惠金融发展中的信息不对称或信息缺失的问题，为普惠金融发展提供良好的信用环境。
四是规范民间金融活动。正确引导民间金融发挥其地域性强、手续简便、机动灵活的优势，使之成为农村金融的有效补充，
通过发展多元化的金融机构来减少正规金融的压力，推出农村金融市场日趋成熟和完善。
[page] (三)金融机构层面。
一是加强农村基础金融服务设施建设。优化现有的农村金融机构，在县级以下增加普惠性经营网点，增设柜台，配强信贷客户经理和柜面操作人员;在乡镇广设“三农”服务站，增设自助存取款机、自助服务终端甚至超级柜台等设备;在村镇布放转帐电话、智付通等机具，力争村村全覆盖，使农户足不出村就能享受现代金融服务;同时大力推广网上银行、手机银行、电话银行服务，为广大农户提供多层次、低成本的现代金融服务。
二是创新信贷产品和业务流程。加强对市场和农户的金融需求分析，针对农户种养殖业的生产周期，现金流特点，产业链上下游情况，在贷款额度、期限、抵押担保、还款方式、利率定价等方面不断创新，推出针对性的小额信贷产品，同时优化现在小额信贷业务流程，使其更符合农村和农户实际需要。此外，还应积极开发专门面向农户的理财产品。
三是优化风险控制和评价机制。加强客户的信用等级评定工作，建立健全农户经济、信用档案，最大限度地防范信用风险;开发操作风险量化管理系统，分析、识别并对操作风险进行量化管理，通过绩效考核推动基层行减少操作问题;充分利用大数据分析监测能力，提前预判风险、化解风险，并建立电话外呼系统，辅助人工加强贷后管理，提高贷款到期还款率。
四是优化员工业绩考核与激励机制。在农村金融机构小额信贷管理中，应建立一套完整的奖惩制度和运行机制，使员工的收入、职务晋升与机构业绩挂钩，对业绩突出的信贷人员给予奖励，对操作风险频发、存在道德风险的给予约束惩戒。
五是优化完善内部员工培训机制。加强对农村普惠金融从业人员的职业道德教育、专业知识和技能培训，包括农业政策知识、农村金融知识、小额信贷制度流程，以提高小额信贷员工的专业素质，确保各类金融机构在农村地区的健康有效发展。
作者简介：曾昭才，湖南省政府智库联盟专家，中国农业银行湖南省分行正厅级巡视员。